laureato in Giurisprudenza con lode, è stato dal 1987 al 2016 professore ordinario di Diritto amministrativo. Dal 1990 ha insegnato alla Facoltà di Scienze politiche dell’Università di Pisa, di cui è stato Preside dal 1997 al 2004. Nell’Ateneo pisano è stato anche Pro-rettore per gli affari giuridici dal 1994 al 1997 e primo Presidente del dottorato di ricerca in “Diritto dei servizi pubblici nazionali e locali” dal 2000 al 2004. E’ stato altresì Presidente della Conferenza dei Presidi delle Facoltà italiane di Scienze politiche dal 2000 al 2003.
Ha in precedenza insegnato nelle Università di Ancona e Macerata (della cui Facoltà di Scienze politiche è stato Preside), tenendo nell’intero arco della sua attività di insegnamento corsi di Istituzioni di diritto pubblico, Diritto pubblico dell’economia, Diritto degli enti locali, Contabilità di Stato, Tecnica dell’organizzazione dei servizi amministrativi e Diritto amministrativo comparato; ha svolto periodi di studio individuali a Reading e Oxford ed ha tenuto conferenze e seminari presso le Università di Barcellona, Buenos Aires e Montevideo e presso la William Patterson University of New Jersey.
Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato, ha fatto parte nel 1979 della Commissione di studio per la riforma della P.A. nominata dal Ministro per la funzione pubblica Prof. M.S.Giannini; nel 1994 ha presieduto il Comitato di studio su “La pubblica amministrazione e l’Europa”, nominato dal Ministro per la funzione pubblica Prof. S.Cassese; nel 1997 ha fatto parte della Commissione nominata dal Presidente del Consiglio R.Prodi per la riforma dell’ordinamento dei Servizi di informazione e sicurezza e nel 1999 del Comitato scientifico per il recepimento del diritto comunitario in Italia nominato dal Ministro per le politiche comunitarie E.Letta; ha inoltre fatto parte del Consiglio Universitario Nazionale nonché del Comitato tecnico-consultivo per la legislazione della Regione Marche. Dal 2007 al 2019 è stato componente della Corte di Giustizia federale e poi componente della Corte federale di appello presso la F.I.G.C. Dopo l’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici del 2016 è stato componente della Commissione per l’attuazione del codice dei contratti pubblici costituita dalla Autorità Nazionale Anticorruzione e dal 2015 è componente della Camera arbitrale per i contratti pubblici costituita presso la stessa Autorità.
Ha pubblicato numerosi saggi e studi su problemi attinenti alla Corte costituzionale, alla organizzazione e alla attività di diritto amministrativo e di diritto privato dell’Amministrazione centrale, regionale e locale, al governo pubblico dell’economia in Italia e all’estero, agli istituti del Welfare, ai rapporti tra ordinamento europeo e amministrazioni nazionali, alla giustizia amministrativa, nonché sulla scienza del diritto pubblico e amministrativo.
In particolare, sono da ricordare le monografie: “Partecipazioni statali e servizi di interesse pubblico”; “L’ordinamento sezionale del commercio con l’estero”; “Contributo allo studio delle figure giuridiche soggettive nel diritto amministrativo”; “Lo Stato che contratta e che si accorda. Vicende della negoziazione con le PP.AA., tra concorrenza per il mercato e collaborazione con il potere”. Ha inoltre curato, come responsabile di una Unità operativa del progetto finalizzato CNR sull’organizzazione e il funzionamento della P.A., il volume collettaneo “Ordinamento comunitario e pubblica amministrazione”; ha altresì coordinato le attività di Unità locali di ricerca assistite da finanziamenti MIUR, i cui lavori sono stati pubblicati nei seguenti volumi collettanei da lui curati: “Contenimento della spesa pubblica ed efficienza dell’Amministrazione nella crisi dello Stato sociale”; “Il diritto amministrativo dei servizi pubblici tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario”; “Le tutele procedimentali. Profili di diritto comparato”; “Diritto amministrativo e ambiente”; ha infine curato la raccolta di saggi intitolata “I servizi pubblici in ambiente europeo” nonché, insieme ad altri, il volume “La riforma del processo amministrativo”.
In tema di contratti pubblici, oltre alla monografia sopra citata (2011), che ha coronato un periodo ultradecennale di ricerche e pubblicazioni in materia, ha pubblicato i seguenti studi: “Noterelle sui contratti come modalità e strumento di amministrazione” (2013); la Relazione al Seminario AREL su “Contratti pubblici: quale nuovo quadro normativo” (2013); il commento alla sentenza del Consiglio di Stato, A.P., n. 13/2014 (2014); “Il quadro della trasposizione delle direttive europee tra obblighi di armonizzazione e opportunità di riordino della normativa nazionale, con particolare riferimento alle concessioni” (2016); “Il diritto dei contratti pubblici nel breve e nel medio periodo: riflessioni a proposito del c.d. decreto legge sblocca-cantieri” (2019); “Le procedure sottosoglia” (2019); “Perplessità e interrogativi sul diritto dei contratti pubblici in epoca di crisi sanitaria ed economica (2020)”; “Quali contratti per quali interessi pubblici” (2020). Con voci o saggi sullo stesso tema ha partecipato al “Trattato di Diritto amministrativo” e al “Dizionario di Diritto pubblico” (entrambi curati da S.Cassese), al “Trattato di diritto privato sul contratto” e al “Trattato dei contratti” (entrambi curati da V. Roppo), al Trattato “Comparative Law on Public Contracts” (curato da R. Noguellou e U. Stelkens), al “Trattato sui contratti pubblici” curato da M.A. Sandulli e R. De Nictolis, nonché, con la redazione dei capitoli sui “contratti pubblici”, a Manuali collettivi di Istituzioni di diritto amministrativo, di Diritto amministrativo applicato e Diritto amministrativo comparato.
Ha inoltre collaborato, con studi su altri temi, al “Trattato di Diritto amministrativo comunitario” (curato da M.Chiti e G.Greco), e all’”Enciclopedia del diritto”.
Ha infine partecipato come relatore a numerosi convegni e seminari nonché a varie ricerche collettive promosse da diversi centri di ricerca (CNR, Formez, Ciriec, Istao, Isgre, Isap, Fondazione Olivetti, Astrid, Istituto italiano di Scienze amministrative, Arel, Irpa, Groupe d’Administration publique, Scuola di pubblica amministrazione dell’Università di Barcellona).
Dal 2006 al 2009 è stato componente del Comitato direttivo dell’Associazione italiana dei Professori di diritto amministrativo