Giovedì, 04 Settembre 2014 12:56

La spending review e la pazienza del riformatore

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La spending review e la pazienza del riformatore 

La spending review va presa sul serio: va studiata approfonditamente, prima, va applicata con pazienza e lungimiranza, poi. Lo sapeva Piero Giarda, professore-sottosegretario, che ha studiato bene, ma che poi poco, direttamente o indirettamente (non era lui il Commissario addetto), ha potuto realizzare.

 

Si può pensare, dalle notizie disponibili, che ne sia ben consapevole anche Piero Cottarelli (l’attuale Commissario), sulle cui realizzazioni bisogna però al momento (forse ancora per poco, peraltro) sospendere il giudizio.

Quello che è certo è che la materia degli appalti pubblici è materia particolarmente “calda” dal punto di vista di entrambe le finalità della spending review, vale a dire: spendere meno e spendere meglio. Questione centrale, allora, è che, al netto di fenomeni corruttivi e clientelari, le pubbliche amministrazioni siano messe in condizioni di poter operare come “buoni compratori” dei beni e dei servizi che servono loro per funzionare in modo adeguato ed essere utili a cittadini e imprese.

Da qui il focus da tante parti puntato sulla frammentazione delle “stazioni appaltanti” (cioè delle amministrazioni che si presentano sul mercato dal lato della domanda), fenomeno più volte segnalato soprattutto nelle ultime relazioni annuali della (probabilmente a torto) vituperata Autorità di vigilanza sui contratti pubblici: si è parlato (o favoleggiato) di un numero superiore a 30.000 (talora 32.000, altra volta 35.000), mentre il dato ricavabile dalla ultima relazione Avcp (presentata nel 2013) è attestato a oltre 27.000 (per servizi e forniture, un po’ meno per i lavori).

Ora, il Governo in carica, avvalendosi di un processo già iniziato in precedenza con l’istituzione nel 2012 della Anagrafe unica delle stazioni appaltanti, ha intensificato il percorso per la centralizzazione degli acquisti, prevedendo la formazione di “soggetti aggregatori” in numero non superiore a 35 (art. 9, c. 5, d.l. 66/2014) e nel contempo (c. 4, in modifica al codice dei contratti pubblici) disponendo il divieto, a partire dal 1.7.2014 (termine a sua volta risultante da proroghe), per l’Avcp (quindi adesso per l’Anac) di rilasciare il codice identificativo gara (CIG) ai comuni non capoluogo di provincia che procedano all'acquisizione di lavori, beni e servizi in violazione delle diverse modalità di acquisizione aggregata di lavori, servizi e forniture previste dal codice. In proposito si pongono due questioni.

La prima. Quale è la ratio sottesa al numero 35? Dal sito Acquistinretepa (il portale degli acquisti della P.A.) i “soggetti aggregatori” risultano attualmente nel numero di 28, oltre alla Consip (come noto, il principale di tali soggetti, in quanto società in house del MEF). Da un documento dell’Ufficio studi della Commissione europea (Annual Public Procurement Implementation Review 2012) si evince che nella maggior parte degli Stati membri dell’Unione il numero delle stazioni appaltanti, rapportato alla popolazione, è pari a una autorità per ogni area compresa tra 1.000 e 3.000 abitanti (il minimo in Francia – 500, il massimo in Danimarca -15.000). Senza dubbio molti altri possono essere i parametri da prendere in considerazione. Nondimeno resta fermo che ognuno può misurare la distanza del dato italiano dal suddetto dato comune, con il rischio dei conseguenti elementi di distorsione nel “giusto” funzionamento del mercato.

La seconda. Perché l’improvvisa accelerazione nel processo di aggregazione degli acquisti? L’estensione dell’obbligo di acquisto in una delle modalità di centralizzazione dai c.d. comuni-polvere ai comuni non capoluogo di provincia, sanzionato dal connesso divieto di rilascio di CIG, ha creato panico in un numero considerevole di amministrazioni territoriali, tanto da indurre la Conferenza unificata (il 10 luglio) a un intervento di “soccorso” (che ha prestato peraltro l’occasione per altri interventi poco meditati sulla delicata materia dei contratti pubblici) e il Presidente dell’Anac (il 30 luglio) a dare per acquisita la (ennesima) proroga in divenire (con il d.l. 90/2014).

Anche qui. Sono evidenti a tutti i vantaggi di una accorta centralizzazione degli acquisti. Anche se non nei termini almeno quantitativi di cui si parla (o si favoleggia) in parte almeno della stampa (le convenzioni Consip riguardano soprattutto forniture e servizi, meno i lavori; il risparmio di spesa ipotizzato in un documento di maggio 2014 dalla Consip stessa arriva a sfiorare il 30 per cento – cifra pure certamente significativa – ma non certo l’85 per cento, come ipotizzato ad esempio per certe merci sul quotidiano La Repubblica del 30 luglio 2014!); ed anche altri sono gli strumenti che vanno rinforzati e presi sul serio, senza distorsioni (come il MEPA).

Ma il punto è che essere “buoni compratori” richiede anche l’approntamento nelle amministrazioni (certo, in quelle individuate secondo criteri selettivi adeguatamente calibrati) di strutture dedicate con personale addestrato in grado di seguire con competenza e autorevolezza una vicenda contrattuale nell’intero arco del suo svolgimento, dalla programmazione prima e progettazione poi della prestazione e della loro successiva traduzione nei documenti di gara alla interazione con i concorrenti nella procedura di aggiudicazione specie in punto di valutazione dell’offerta economica più vantaggiosa e di giudizio sull’anomalia delle offerte, dalla formulazione del testo contrattuale secondo il giusto coefficiente di completezza al controllo sull’esecuzione e sulle varianti che dovessero insorgere in quella fase rispetto al progetto reso oggetto del contratto, avendo consapevolezza della integralità del ciclo di vita del prodotto o del servizio e dei relativi costi. Ciò vale tanto più per le amministrazioni territoriali, per le quali è necessario un intelligente sistema (possibilmente concordato) di responsabilizzazione, fatto di premi e sanzioni, ove si pensi che circa il 30 per cento della spesa per servizi e il 55 per cento della spesa per forniture di importo compreso tra 40.000 e 150.000 euro è stato da imputare per il 2012 a Regioni ed Enti locali (compreso il servizio sanitario). Il panorama mondiale non manca di dare esempi in questa direzione: basti pensare al National Institute of Governmental Purchasing, cui aderiscono oltre 2.600 agenzie di Public Procurement negli U.S.A. ed in Canada, per le quali operano oltre 16.000 “compratori” pubblici forniti di certificazione di qualità professionale.

 

Alberto Massera

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